¿SEGUNDA REFORMA AGRARIA?…MEJOR REVISEMOS LA PRIMERA…

Mario Seoane

Una de las más sonoras propuestas que han venido planteando movimientos de izquierda ha sido la denominada “segunda reforma agraria”, como una supuesta forma de continuar el proceso que había implementado el gobierno militar desde 1969, sin embargo resulta extraña, a primera impresión, la intención de presentar la reforma agraria de 1969 como un modelo exitoso habiendo sido parte integrante de un gobierno militar cuyos planteamientos estatistas y autoritarios produjeron una considerable crisis económica, política y social, con efectos que deben enfrentarse aún en la actualidad, por ello es importante, antes de llegar a una conclusión válida, revisar la data que rodeó dicho proceso, veamos:

I.- ANTECEDENTES  DE LA REFORMA

A inicios de la década del 60 el país afrontaba una serie de problemas vinculados a la agricultura, en primer lugar una desproporción en la propiedad de la tierra, los datos estadísticos daban cuenta que el 1.4% de los agricultores controlaba el 62.8% de las tierras cultivadas (fundos de más de 250 hectáreas), el 4.1 % de los agricultores controlaba el 11.8% (fundos de 26 a 249 hectáreas), mientras que el 94.5% de los agricultores controlaba el 25.4% (minifundios de 1 a 25 hectáreas). (Seoane 1963: 74)

En otros aspectos, la agricultura había reducido su presencia en el PBI que alrededor de 1950 alcanzó niveles importantes, en ese entonces se consideraba que uno de los factores de la reducción estaba vinculado con una alta migración del campo a la ciudad, donde sectores de campesinos habían dejado sus tierras en búsqueda de mejores niveles de vida y generando, desde la urbe, un considerable aumento de la demanda de productos agrícolas (Manrique 2014: 175).

Otro problema estaba vinculado con el índice tierra-habitante, hacia 1960 la relación era de 0.18 (10 millones de habitantes/ 1´800 millones de hectáreas cultivables) lo cual se consideraba insuficiente en la medida que el promedio mundial oscilaba el 0.54.

Aunado a ello, existían claras diferencias entre las empresas agrarias divididas entre el norte y el sur del país, las primeras se dedicaban a la agro exportación, eran generalmente tecnificadas y formalmente constituidas, las segundas comprendían empresas productivas y otras que no habían progresado en su organización y mantenían en algunos casos, condiciones inadecuadas de trabajo, características de unas y otras que Hugo Neyra había retratado nítidamente en su libro “Los Andes, tierra o muerte” (Neyra 1968: 55-62).

II.- ANÁLISIS DEL ESCENARIO DE LA DÉCADA DEL 60

Por ello hacia 1960 la agricultura peruana se encontraba en una situación muy compleja donde coexistían empresas eficientes con empresas informales, condiciones inequitativas en la propiedad, así como una deficiente productividad.

En esas circunstancias era evidente que cualquier proceso de reforma que pretendiera instaurarse no podía limitarse a un simple cambio de propiedad, dado que existían una serie de factores de diversa naturaleza que merecían una atención conjunta, tales como la habilitación de recursos hídricos, la ampliación de la frontera agrícola, la mejora en las condiciones de trabajo, la productividad y dentro de todo ello,  la necesidad de mantener la operatividad de las empresas consolidadas.

Pero las demandas sociales orientadas a una reforma de la tierra también merecían reparos, ya  Víctor Andrés Belaunde en su libro “La realidad Nacional” (Belaúnde 1964: 28) había advertido desde su primer edición en 1930, los problemas que podían generarse en la gestión de las empresas agroindustriales de la costa y los fundos agrícolas de la sierra si la anunciada reforma  se limitara simplemente a un cambio en la titularidad de las mismas, era evidente que podía tratarse un remedio peor que la enfermedad.

III.- LAS PRIMERAS MEDIDAS PARA LA REFORMA

Dentro de ese contexto, con ocasión de los incidentes del Valle de la Convención a mediados de 1962 tomaron fuerza las condiciones para adoptar una serie de medidas legislativas, una de las primeras fue el Decreto Ley 14238 durante la Junta Militar presidida por el Gral. Ricardo Pérez Godoy.

Hacia 1964 durante el primer gobierno de Fernando Belaunde se aprobó la Ley 15037, los planteamientos de esta ley se basaron en recomendaciones de organizaciones vinculadas a la Alianza para el Progreso, las Naciones Unidas, la Universidad de Iowa y los trabajos de la Comisión de Reforma Agraria y Vivienda, creada a finales del gobierno de Manuel Prado.

Sin embargo la aprobación de esta ley por el Congreso no estuvo exenta de críticas en la medida que no había considerado las expropiaciones de los complejos agroindustriales; analizada desde la perspectiva histórica, la ley de reforma agraria de Belaunde, que había sido modificada por el Congreso, era en esencia una medida prudente que no consideraba ejecutar expropiaciones indiscriminadas, sino más bien habilitar áreas sin uso y extender progresivamente la frontera agrícola.

La aplicación de la nueva ley afrontó muchos problemas, vinculados especialmente a la limitación de los recursos públicos para hacer frente a las expropiaciones, por ello el Congreso se vio forzado a plantear una reforma constitucional para facilitar el pago en bonos en sustitución de dinero en efectivo, el Congreso aprobó la reforma siempre y cuando la emisión de bonos no se utilice para consolidar situaciones de confiscación, sin embargo, posteriormente el país incurrió en moratoria respecto al pago de estos bonos, lo cual ha determinado la presentación de innumerables demandas planteadas en instancias nacionales e internacionales.

IV.- EL MODELO MILITAR

La nueva ley de reforma agraria desarrolló sus efectos sin ninguna novedad, hasta que a fines de 1968, en la última etapa del gobierno de Belaunde, la creciente crisis política y económica desencadenó una ruptura democrática a raíz del golpe de estado promovido por sectores del ejército dirigidos por el entonces presidente del Comando Conjunto General Juan Velasco Alvarado, que derrocó y desterró al presidente Belaunde e instauró una dictadura militar con la supuesta finalidad de canalizar una serie de demandas sociales, siendo una de ellas, la radicalización de la reforma agraria.

Es así como iniciado el gobierno militar, el dictador Velasco anunció el 24 de junio de 1968 mediante el Decreto Ley 17716 una nueva ley de reforma agraria; si bien es cierto, existía expectativa por las nuevas medidas, pero su aprobación se apresuró debido a que el gobierno militar había sufrido una primera derrota política al retroceder en su empeño de eliminar la gratuidad de la enseñanza, decisión que había generado fuertes protestas, por lo que esta decisión fue dejada de lado restituyendo el tema de la reforma agraria en el escenario nacional a manera de psicosocial.

V.- LOS BENEFICIARIOS: MENOS DEL 20% DE LOS CAMPESINOS

De esa manera, la nueva ley de Reforma Agraria planteaba una nueva era de reivindicación de los derechos de los campesinos, sus propuestas recogían una suerte de reparación por las injusticias sufridas por los campesinos a propósito de los sistemas de propiedad privada y trabajo que la colonia había impuesto en desmedro del sistema incaico de producción y tenencia de la tierra, sin embargo, investigaciones posteriores hallaron muestras de propiedad privada en la civilización inca  (Espinoza 2006:37) , formas distintas al sistema de propiedad tradicional (Basadre 1937:135), así como métodos de trabajo encontrados en la reforma de 1969 que en realidad provenían de épocas anteriores a la colonia (Rostorowski 2005:24).

De acuerdo a sus postulados, el objetivo principal del proyecto consistía en lograr una mejor distribución de la propiedad y el ingreso rural, la eliminación del latifundio y el minifundio, así como la transferencia del poder político de los grupos terratenientes al campesino (Plan Nacional de Desarrollo 1971:74).

En esas circunstancias la nueva ley desarrolló en su ejecución un masivo y radical programa de expropiaciones casi sin distinción alguna ya que los límites inafectables no fueron totalmente respetados, abarcó más de 9 millones de hectáreas que fueron adjudicadas a 360,000 beneficiarios.

Sin embargo, éstos representaron sólo el 18.5 % de la población campesina registrada (Matos Mar 1980: 186), por ello se calcula que más del 80% de los campesinos fueron desconocidos por la reforma y terminaron contratados como trabajadores eventuales para los ex campesinos convertidos en nuevos propietarios (Parodi 2000: 126).

Este fue un duro golpe a los objetivos de la reforma que demostró que las proyecciones sobre las adjudicaciones de tierras habían sido erróneas, por ello un informe del MEF denominado “Análisis financiero de la Reforma Agraria” (1971) mostraba su preocupación por las consecuencias sociales que generaría un error de tal magnitud, así desde sus inicios, el gobierno militar ya tenía evidencia suficiente que la reforma agraria beneficiaría  sólo a una minoría.

VI.- LOS COMPLEJOS AGROINDUSTRIALES Y EL FRACASO DEL MODELO MILITAR

Otro aspecto controversial constituyó la transformación de los grandes complejos agroindustriales en cooperativas agrarias, bajo un modelo empresarial impuesto por el gobierno militar que fracasó también por errores en su concepción (Manrique, 2014: 198), la excesiva injerencia del gobierno (Mejía 1992:69) y otros problemas de gestión que influyeron en la liquidación del sistema y el cambio de modelo cooperativo.

Las consecuencias del fracaso del modelo se aprecian hasta la fecha, por ejemplo, las ex haciendas Tumán y Pucalá sobreviven en la actualidad envueltas en oscuras administraciones judiciales, el caos de la organización y la delincuencia, negándole a sus trabajadores beneficiarios de reforma agraria el derecho de reactivar la empresa y ejercer su derecho de propiedad, con el silencio cómplice de autoridades de todos los niveles.

VII.-LA AFECTACION DE TIERRAS DE COMUNIDADES CAMPESINAS

Asimismo, las expropiaciones indiscriminadas no sólo afectaron la operatividad de los complejos agroindustriales y de los pequeños y medianos agricultores inclusive, la misma suerte corrieron muchas comunidades campesinas, a quienes la reforma agraria también les cercenó parte de sus territorios sin ninguna compensación y cuyos derechos ancestrales han sido negados aún en altas instancias judiciales, como se ha apreciado en los considerandos de la Casación Nº 14109-2019, como prueba inobjetable de la afectación de las autoridades judiciales sobre los derechos de las comunidades.

VIII.- EL SISTEMA “SEMI FEUDAL” Y EL DATO DE LOS BONOS

Por otro lado, podemos encontrar en muchos estudios sobre la reforma agraria, que ésta se justificaba en la medida que el campo estaba gobernado por un régimen de trabajo “semi feudal”, que la reforma finalmente “aniquiló”.

Si bien es cierto, en algunas unidades agrícolas especialmente de la sierra se habían detectado prácticas laborales por lo menos indebidas, éstas distaban mucho de representar la generalidad de todas las zonas agrarias, hecho que fue confirmado en el análisis de los procesos de expropiación en los que se demostró que más del 90% de las empresas expropiadas eran organizaciones formales que cumplían con las condiciones laborales, 

Ello también se demostró cuando el gobierno de Velasco aprobó el Decreto Ley Nº 20614 que dispuso el pago de los beneficios sociales de los ex trabajadores de las haciendas expropiadas con Bonos de la Deuda Agraria…si los ex trabajadores de las haciendas recibieron bonos en pago de sus acreencias laborales, es porque había una relación laboral formal y reconocida (evidencia que la deuda de la Reforma Agraria también se extendió a los trabajadores); este hecho evidente, demuestra que la calificación de “feudal” o “semi feudal” a toda la agricultura era contraria a la realidad y no partía de datos objetivos 

IX.- ¿LA REFORMA AGRARIA FRENÓ EL AVANCE DE SENDERO LUMINOSO?

En relación a otros tópicos de la reforma, en uno de los segmentos del documental “La revolución y la tierra”, el sociólogo Hugo Neira explicó que la reforma agraria tal como se había ejecutado, había detenido el avance temprano de Sendero Luminoso, sin embargo, Michael Albertus, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Chicago ha publicado una detallada investigación denominada “Land Reform and Civil Conflict: Theory and Evidence from Peru”, donde analiza la ejecución de la reforma agraria y la vinculación con los movimientos subversivos.

En su investigación, Albertus parte del hecho que una amplia reforma agraria radical como se decía era la peruana, debía haber mitigado las aspiraciones de las demandas sociales, sin embargo ello no ocurrió y contradictoriamente, en plena ejecución se fue desarrollando un sanguinario movimiento que causó muerte y destrucción en el agro y en todo el país.

X.- EFECTOS DE LA REFORMA: MÁS SOMBRAS QUE LUCES…

La cadena de errores y sesgos que fueron detectándose en el diagnóstico y la ejecución de la denominada reforma agraria no demoraron en afectar al sector agrario, a la economía nacional y principalmente a la legitimidad de las expropiaciones, en efecto, en forma paralela a las adjudicaciones, el gobierno militar implementó un rígido sistema de control de precios de productos agrícolas y de sustitución de importaciones que afectó no solamente la disponibilidad de recursos públicos, sino también los ingresos de los campesinos adjudicatarios (Schydlowsky-Witch 1979: 33-34), así la contribución de la productividad agraria al PBI pasó de una condición positiva (66.5 % entre 1960 y 1969) a negativa (-65% entre 1970 y 1980), (Córdova 2021: 157) 

Del mismo modo, la histórica exitosa actividad azucarera que hacia 1972 había exportado 481 mil toneladas métricas, fue decayendo sistemáticamente hasta desaparecer totalmente de los registros oficiales en 1982 (Memoria Banco Central de Reserva del Perú: 1982), uno de los efectos adversos de la reforma consiste en que, habiendo sido durante años eficientes exportadores terminamos importando azúcar…evidencia del fracaso del modelo impuesto. 

XI.- EL “RENACIMIENTO” DE LA AGRICULTURA

A inicios de los ´90 la fotografía de la agricultura peruana post reforma agraria, no era de las mejores, hiperinflación, reducción de las exportaciones, procesos de titulación inconclusos, objetivos inciertos, el peligro para la seguridad que significaban el terrorismo y narcotráfico y una importante deuda del Estado con los expropiados que aún no terminaba de pagarse.

Sin embargo, gracias al saneamiento de las finanzas públicas, la reinserción de la economía peruana en la órbita internacional y la desarticulación de las redes subversivas, medidas que se iniciaron bajo el primer gobierno de Alberto Fujimori, marcaron un camino viable para el resurgimiento de una serie de actividades, entre ellas la agrícola, así el Decreto Legislativo Nº 653 de agosto de 1992 derogó la Ley de Reforma Agraria y marcó una nueva configuración en el sector.

Posteriormente la Ley Nº 26505 de julio de 1995 estableció una serie de disposiciones relacionadas con las inversiones en el sector agrario y luego la Ley de Promoción del Sector Agrario Nº 27360 de octubre de 2000 consolidó los postulados de la ley anterior estableciendo una serie de beneficios tributarios y de orden laboral.

De esa manera, mediante nuevas reglas, el sector agrícola fue logrando un posicionamiento nunca antes visto, en efecto, las exportaciones de productos agrícolas que hacia el año 2001 oscilaban los 437 millones de dólares, alcanzaron para 2019 la cifra récord de 6,359 millones de dólares, creciendo casi 10 veces a valores constantes, nada menos (BCRP, Memoria 2019), ofreciendo beneficios en los que han participado no sólo las grandes agroexportadoras, también las asociaciones de productores,  pequeñas empresas de la denominada agricultura familiar y las mismas comunidades campesinas que tomaron la decisión de insertarse favorablemente dentro de las cadenas productivas.

Pero, hacia fines de 2020 extrañas semillas inundaron el promisorio campo agrícola con una serie de movimientos y protestas denunciando abusos laborales por parte de las empresas agroexportadoras, sin recoger, extrañamente, evidencia alguna; si bien esta vez las empresas pudieron defenderse exponiendo la data relativa a su real situación, el tenor de las denuncias mostraba en los hechos, las viejas armas orientadas a quebrar sus fortalezas.

El resultado fue la inexplicable derogación de los incentivos de la ley agraria y la aprobación de una nueva ley (Ley 31110) que en una supuesta búsqueda de una aparente reivindicación laboral, ha logrado como efecto inmediato introducir un periodo de incertidumbre y restricciones en el eficiente mercado exportador.

XII.- VISIÓN DE LA REFORMA AGRARIA HACIA EL BICENTENARIO

Entonces, un análisis integral nos lleva a la observación del proceso de reforma agraria y a plantear algunas hipótesis respecto a su real sentido, ahora bien, no se podía negar la necesidad de hacer reformas en la agricultura orientadas finalmente a la paz social y mejorar la productividad, sin embargo lo que se observa en base a los resultados objetivos es que una propuesta política y social que se había incubado durante más de 60 años, finalmente aterrizó en un simple cambio de propiedad sin ninguna estrategia alrededor para afrontar y solucionar todos los demás problemas e inequidades del sector agrícola.

Esta situación demostraría que finalmente la reforma fue consecuencia de un planteamiento limitado y deficiente o que en todo caso, habría sido ejecutada por el gobierno militar con el exclusivo propósito de quebrar el espacio de poder de la denominada “oligarquía”, así la suma de ambos factores fue la que finalmente determinó el descenso en caída libre del sector agrario.

Así, se pretendió enarbolar una bandera orientada a abolir los privilegios en el uso de la tierra y excluir a la “oligarquía” de la preponderancia en el sector, sin embargo la reforma indiscriminada se limitó a cercenar propiedades de terratenientes, así como de pequeños y medianos productores agrícolas, de las mismas comunidades campesinas, inclusive de pequeños agricultores que habían adquirido sus tierras con contratos formales y que perdieron las tierras que habían constituido su único patrimonio.

REFLEXIONES FINALES

Por ello, hay una frase de la sabiduría popular que se le atribuye a Albert Einstein: “No pretendamos que las cosas cambien, si siempre hacemos lo mismo”, buen punto, una Reforma Agraria de verdad requiere un plan y un análisis completo, es hora de pronunciarse contundentemente respecto a las fórmulas que parten de análisis sesgados, de corte populista y que buscan más bien, debilitar el modelo, tenemos que estar muy atentos con esto, no debemos insistir en ellas, una reforma de verdad no debe comprometer la operatividad del modelo, todo lo contrario, debe significar su perfeccionamiento y expansión.

Bajo este esquema, una verdadera reforma agraria debe partir por el respeto al derecho de propiedad, el aseguramiento de los recursos hídricos para extender la frontera agrícola, seguido de la implementación de cadenas productivas, la potenciación de la agricultura familiar, la ampliación de la matriz productiva, así como la necesaria coexistencia de distintos regímenes de trabajo, en síntesis incorporar en el agro la eficiencia y la seguridad jurídica a través de la necesaria conciliación e integración social de campesinos, empresarios, agricultores, comuneros y trabajadores del sector.

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VER: JORGE BACA: LA IMPORTANCIA DEL SECTOR AGRARIO 1

VER: JORGE BACA: LA IMPORTANCIA DEL SECTOR AGRARIO 2

VER: PERU DESTRONARÍA A CHILE COMO PRIMER EXPORTADOR DE ARANDANOS

VER: AMERICA ECONOMIA: PERU REGISTRA LOS MEJORES RENDIMIENTOS AGRICOL